«صدور پروانه‌ی پایان کار ساختمان از سوی شهرداری بدون صدور مجوز تغییر کاربری از مرجع ذی صلاح ممنوع است»
سئوال:
آیا صدور «پروانه‌ی پایان ساختمان یا گواهی پایان کار» از سوی شهرداری بدون این که مجوز تغییر کاربری از کمیسیون مقرر در تبصره‌ی یک ماده‌ی یک قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها مصوب ۱۳۷۴ با اصلاحات بعدی صادر شده باشد، مشمول مقررات ماده‌ی ۸ همین قانون می باشد ؟
پس از بحث و تبادل نظر اکثریت قضات دادگاه تجدیدنظر با توجه به اراده‌ی مقنن ، مصالح معتبر و ضروری عمومی (حفظ و صیانت از عرصه های کشاورزی و باغ ها و جلوگیری از تغییر کاربری) ، ممنوعیت تفسیر مستلزم نقض غرض و نتیجه‌ی فاسد ، اصل عموم و اطلاق الفاظ ، برقرار بودن رابطه‌ی عموم و خصوص مطلق بین عبارت « هرگونه مجوز » و « پروانه ساخت » و قواعد تفسیر ادبی ، بر این نظر بودند که صدور گواهی پایان کار ساختمان مشمول ماده‌ی ۸ قانون است و مرتکب قابل تعقیب کیفری می باشد و اقلیت قضات دادگاه تجدیدنظر با توجه به « گواهی » بودن پایان عملیات ساختمانی و انصراف از کلمه « مجوز » ، ضرورت تفسیر مضیق قوانین کیفری و به نفع متهم ، شمول و تعمیم قاعده ی درأ ، بر این نظر بودند که صدور گواهی پایان کار ساختمان از ناحیه ی شهرداری منصرف از مقررات ماده ی ۸ قانون مورد بحث است و قابل تعقیب کیفری نیست. مشروح نظر و استدلال قضات به این شرح است:
نظریه اکثریت :
اول – ماده ی یک قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها مصوب ۱۳۷۴ با اصلاحات بعدی مقرر می دارد : « به منظور حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها و تداوم و بهره برداری آن ها از تاریخ تصویب این قانون ، تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ ها در خارج از محدوده قانونی شهرها و شهرک ها جز در موارد ضروری ممنوع می باشد » به این ترتیب مقصود قانونگذار و علت و هدفی که متضمن جرم انگاری بوده ، در متن قانون تصریح شده است . بر این اساس ، و بر مبنای قاعده ی « لزوم عمل به علت حکم » ، این مبنا به همه ی عناوین مجرمانه مصرح در قانون از جمله ماده ی ۸ که در اصلاحات سال ۱۳۸۵ به قانون الحاق شد و هدف آن جلوگیری از اقدامات نهادها و مقامات عمومی برای مجاز تلقی کردن تغییر کاربری اراضی بوده است ، تعمیم داده می شود. با این وصف صدور گواهی پایان کار ساختمان مصداق « صدور هرگونه مجوز » خواهد بود چون اگر صدور گواهی پایان کار را از عبارت صدر ماده ی ۸ و « صدور هر گونه مجوز » خارج بدانیم ، تفسیری است که با هدف مسلم جرم انگاری متناقض خواهد بود. دوم – پروانه ی پایان ساختمان یا گواهی پایان کار یکی از مهمترین مدارکی است که در آن کاربری ملک مشخص می شود. از دیگر آثار مهم آن این است که ادارات ثبت اسناد و املاک، برای تنظیم و صدور صورتمجلس تفکیکی، بیش از هر چیز به گواهی پایان کار ساختمان، توجه دارند و اصولاً تا زمانی که گواهی پایان کار ساختمان، از سوی شهرداری، صادر نگردد امکان تنظیم صورتمجلس تفکیکی، بوسیله اداره ثبت اسناد و املاک، وجود ندارد ضمن این که از جمله تشریفات انتقال قطعی ملک اخذ استعلام ثبت و دارایی و شهرداری و پایان کار می باشد. بنابراین اگر صدور پروانه ی ساخت را مشمول متن قانون ولی صدور پروانه ی پایان ساختمان را که متضمن نوع کاربری ملک و آثار مهم دیگری است ، خارج از مصادیق ماده ی ۸ بدانیم ، منتهی به حصول نتایج غیرقابل قبول بر این تفسیر خواهد بود. سوم- با توجه به این که قانونگذار در ابتدای ماده ی ۸ از قانون ، عبارت « هر گونه مجوز » را بکار برده و واژه ی « هرگونه » دلالت بر عموم و اطلاق می نماید ، بنابراین به اقتضای اصاله الاطلاق و العموم ، انصراف این عبارت به « پروانه ی ساخت » مغایر قواعد تفسیر می باشد. با این دیدگاه بین « هر گونه مجوز » و « پروانه ی ساخت » رابطه ی عموم و خصوص مطلق برقرار است . در ضمن « یا » و « و » هر دو از حروف ربط هستند و در معنی « افزایش » و « تناوب » استفاده شده اند و معنی لغوی کلمه « مجوز » هم عبارت از « تجویز کرده شده و روا داشته شده » می باشد و این دلالت بر هر فعلی از سوی نهادها و مقامات عمومی می نماید که عمل تغییر کاربری را مطابق قانون اعلام نمایند. بنابراین باتوجه به اراده ی مقنن ، مصالح معتبر و ضروری عمومی (حفظ و صیانت از عرصه های کشاورزی و باغ ها و جلوگیری از تغییر کاربری) ، ممنوعیت تفسیر مستلزم نقض غرض و نتیجه ی فاسد ، اصل عموم و اطلاق الفاظ ، برقرار بودن رابطه ی عموم و خصوص مطلق بین عبارت « هرگونه مجوز » و « پروانه ساخت » و قواعد تفسیر ادبی ، به نظر می رسد صدور گواهی پایان کار ساختمان مشمول ماده ی ۸ قانون است و مرتکب قابل تعقیب کیفری می باشد .
نظریه اقلیت :
اول- پروانه ی ساخت مذکور در ماده ی ۸ قانون مزبور تسری به پایان کار ساختمانی ندارد و این دو مقوله جدا از هم هستند. دوم- عبارت« هرگونه مجوز » ناظر به پایان کار ساختمانی نیست. لفظ مجوز بر پایان کار ساختمانی صدق نمی کند زیرا پایان کار ساختمانی صرفاً یک گواهی است و نه یک مجوز. به همین جهت است که مقنن بلافاصله پس از عبارت صدور هر گونه مجوز به پروانه ساخت اشاره نموده است و مقصود از پروانه ساخت «مجوز ساخت» است مانند پروانه کسب که مجوز کسب است. مضافاً بر این که مقنن بلافاصله پس از صدور هرگونه مجوز از حرف «یا » استفاده کرده است. اگر اطلاق هرگونه مجوز بر پروانه ساخت و گواهینامه پایان عملیات ساختمانی نیز دلالت داشت ضرورتی به جداسازی پروانه ساخت از هرگونه مجوز نبود یا حداقل مقنن از عبارت «اعم از پروانه ساخت» استفاده می کرد نه عبارت « یا پروانه ساخت». این بدان معناست که گواهینامه پایان عملیات ساختمانی صرفاً گواهی است و نه مجوز و مقصود از مجوز در ماده ی ۸ اموری مانند موافقت اصولی و یا جواز تأسیس کارگاه صنعتی و غیره می باشد. نتیجتاً لفظ مجوز بر گواهی بار نمی شود. سوم- لزوم تفسیر به نفع متهم و همچنین تفسیر مضیق قوانین جزایی اقتضای آن را دارد که گواهی پایان کار را از شمول ماده ی ۸ خارج بدانیم. چهارم – شمول و تعمیم قاعده درأ بر کلیه جرایم و تحقق مسؤولیت کیفری و استحقاق مجازات موضوع ماده ی ۱۲۰ قانون مجازات اسلامی مبنای شرعی و قانونی عدم مجازات صادرکننده گواهینامه پایان کار یا به عبارت دیگر بر عدم اعمال ماده ی ۸ نسبت به صادرکننده گواهینامه پایان کار ساختمان محسوب می شود. بنابراین با توجه گواهی بودن پایان عملیات ساختمانی و انصراف از کلمه « مجوز »، ضرورت تفسیر مضیق قوانین کیفری و به نفع متهم ، شمول و تعمیم قاعده ی درأ ، صدور گواهی پایان کار ساختمان از ناحیه ی شهرداری منصرف از مقررات ماده ی ۸ قانون مورد بحث بوده و قابل تعقیب کیفری نیست.
منبع: منابع انسانی قوه قضاییه
