نگاهی به مفهوم و ماهیت قراردادهای اداری

نگاهی به مفهوم و ماهیت قراردادهای اداری، دکتر مهدی هداوند استادیار دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه علامه طباطبایی

«قرارداد اداری» ( Administrative Contract) اصطلاحی است که از نظام حقوقی فرانسه وارد ادبیات حقوق اداری ایران شده است. به طور مثال در ایالات متحده آمریکا صحبت از قراردادهای حکومت (Government Contract) و در انگلستان صحبت از قراردادهای عمومی(Public Contract) است. بنابراین هر یک از کشورها با توجه به نوع نظام حقوقی خود تعاریف متفاوتی از بحث قراردادها و انواع آن ها دارند.

پس باید توجه داشت که میان اصطلاحات زیر تفاوت هایی وجود دارد:

الف- قراردادهای اداری ( در مقابل قراردادهای اداره)،
ب- قراردادهای دولتی ( در مقابل قراردادهای غیردولتی)،
پ- قراردادهای عمومی ( در مقابل قراردادهای خصوصی)،
ت- قراردادهای حکومت ( در مقابل قراردادهای غیرحکومت)
ث- قراردادهای {تجاری بین المللی} دولت ( در مقابل معاهدات دولت)

در فرانسه وقتی که اصطلاح قراردادهای اداری مطرح می‌شود چند ویژگی نیز برای آن گفته می‌شود:

الف- در یک طرف آن یک اداره عمومی قرار گرفته است و در طرف دیگر آن، اشخاص خصوصی قرار دارند و خود همین نابرابری رابطه طرفین باعث می‌شود که ویژگی‌هایی در این قراردادها حاکم باشد که به آنها قراردادهای در سطح شیب‌دار اطلاق شود. قراردادهای در سطح شیب‌دار قراردادهایی هستند که یک طرف قرارداد، در موقعیت بالاتری نسبت به طرف دیگر قرار دارد.

ب- برای تامین خدمت عمومی هستند. خدمات عمومی در اینجا خدماتی‌ هستند که مردم به آن نیاز دارند و دولت تصدی آنها را بر عهده دارد.

پ- اداره یا دولت در این قراردادها از امتیازهایی برخوردارست که اشخاص حقوق خصوصی از آن بهره‌مند نیستند.

ت- دعاوی مربوط به قراردادهای اداری در دادگاه های اداری قابل طرح کردن هستند.

ویژگی ها که ذکر شدندT لزوماً در حقوق دیگر کشورها و از جمله ایران وجود ندارد. مثلاً در انگلستان صحبت از قراردادهای عمومی است که در این قراردادها، این ویژگی که یک طرف دولت است، وجود دارد اما این ویژگی که الزاماً برای ارایه خدمت عمومی باشند وجود ندارد؛ زیرا در این کشور مفهوم خدمت عمومی شناخته شده نیست بلکه مفهوم منفعت عمومی مطرح است. بنابراین برای فهم این تمایز باید به مفاهیم خدمت عمومی و منفعت عمومی دقت کنیم. اما در این خصوص که تفاوت خدمت عمومی با منفعت عمومی به عنوان مبنای قراردادهای اداری چیست، باید گفت که، برای پاسخ دادن به این پرسش باید ذکر کنیم که در حقوق اداری کلاسیک فرانسه، نظریه‌های سوسیالیستی حاکم است و این نظریه ها در دوره‌ای از زمان ایجاد شده‌اند که مهم‌ترین کار دولت، ارایه خدمات عمومی بوده است؛ بنابراین مفهوم خدمات عمومی هسته اصلی حقوق اداری فرانسه را ایجاد کرد.

خدمات عمومی خدماتی بودند که نیازهای عمومی از جمله تأمین آب، برق، درمان، بهداشت و … را تامین می‌کردند و دولت را مسئول و متصدی ارایه خدمات عمومی به مردم می‌دانستند اما در کشورهای انگلستان و آمریکا (انگلوساکسون) دولت متصدی خدمات عمومی شناخته نمی‌شد و عمدتاً این خدمات توسط بخش خصوصی تامین می شوند و دولت فعالیت های بخش خصوصی را تنظیم می کند. بنابراین در این کشورها بخش خصوصی متصدی این خدمات است ولی دولت فقط بر نحوه ارایه خدمات، نظارت و اصطلاحات تنظیم یا مقررات‌گذاری می‌کند و هدفش از تنظیم، تامین منفعت عمومی است. بنابراین مفهوم هسته‌ای در حقوق اداری انگلستان و آمریکا متفاوت از حقوق اداری فرانسه و مبتنی بر منفعت عمومی است. حتی موضوع‌هایی مانند امنیت که از وظایف اصلی و هسته ای دولت است توسط بخش خصوصی نیز اداره می‌شود؛ دولت بر این خدمات از لحاظ قیمت، کیفیت و استانداردسازی ارایه خدمات نظارت می‌کند و برای اینکه آسیب‌هایی ایجاد نشود مداخله و بر عملکرد بخش خصوصی نظارت و وضع مقررات می‌کند. بنابراین در آنجا بیشتر مفهوم منفعت عمومی مطرح است.

در این کشورها لازم نیست که دولت حتماً از اقتدار خاصی در این قراردادها برخوردار باشد. به عبارت دیگر در این کشورها دولت در قواعد حاکم بر قرارداد بسیار شبیه اشخاص خصوصی است و از اقتدارات ویژه‌ای در قراردادهای اداری برخوردار نیست. در این قراردادها در صورتی که دولت از امتیازاتی برخوردار باشد باید این امتیازات در قراردادها ذکر شوند، در حالی که این موضوع در فرانسه صادق نیست زیرا در فرانسه به علت اینکه دولت اساسا از امتیازات قدرت عمومی برخوردار است برای دولت این پیش‌فرض وجود دارد که از این امتیازات برخوردار است حتی در صورتی که این امتیازات در قراردادها نیز ذکر نشده باشد، اما در انگلستان و آمریکا این‌طور نیست.

در ایران وضعیت دوگانه‌ای اتفاق افتاده است.

در ادبیات حقوق اداری ما همیشه صحبت از قراردادهای اداری در مفهوم فرانسوی آن است؛ اما در عمل به دلیل اینکه قراردادهای عمومی و پیمانکاری‌های عمومی توسط سازمان برنامه و بودجه (سازمان مدیریت) استاندارد‌سازی می‌شد که پیش از انقلاب دست مستشارهای امریکایی بود، الگوی حاکم بر آن قوانین انگلوساکسونی است.

در مجموع، قراردادهای اداری ما مخلوطی از حقوق فرانسه و کشورهای انگلوساکسون است. کشور ما در نظریه، از ادبیات قراردادهای اداری فرانسوی استفاده می‌کند اما در عمل قراردادهای نمونه یا استاندارد (همسان) را مورد استفاده قرار می‌دهد و اینها روش‌هایی بوده که در کشور آمریکا استفاده می‌شده و سازمان مدیریت از الگوهای این کشورها بیشتر استفاده کرده است.

با توجه به اینکه دولت و سازمان‌های دولتی در قراردادهای اداری از امتیازهای قدرت عمومی استفاده می‌کنند، باید دید مفهوم امتیازهای قدرت عمومی چیست.

امتیازهای قدرت عمومی امتیازهایی است که در اصل افراد خصوصی در قراردادهای خصوصی از آن بهره‌مند نیستند و به عنوان اشخاصی برابر در قرارداد وارد می شوند، مگر آنکه برخلاف آن توافق کنند. دولت در قراردادهای اداری از امتیازات قدرت عمومی همچون حق فسخ به مصلحت، خلع ید، تغییر و مواردی از این دست برخوردار است. البته در این قراردادها به دلیل اینکه اشخاص حقوق خصوصی و به عبارتی طرف دیگر قرارداد در یک سوی این رابطه نابرابر قرار گرفته‌اند، اشخاص خصوصی نیز در مقابل دولت ، از برخی حمایت‌ها بهره‌مندهستند یا بایستی برخوردار باشند.

بنابراین در قرارداد اداری دو نوع از ویژگی‌های حقوق اداری مطرح است. از یک طرف دولت از برخی امتیازات قدرت عمومی برخوردار است و از طرف دیگر اشخاص خصوصی در برابر دولت از برخی حمایت‌های ویژه برخوردارند.

منظور از حمایت‌های ویژه این است که این حمایت‌ها به طور معمول در قراردادهای خصوصی وجود ندارد. وقتی در قراردادها دو شخص خصوصی قرار دارند، قرارداد آنان بیشتر تابع قانون مدنی است و دولت الزامی ندارد که از یک طرف حمایت کند؛ اما در قراردادهای اداری دولت از یک سو از برخی امتیازها برخوردار است. از طرف دیگر سازوکارهای حمایتی و جبرانی ویژه برای شهروندان درنظرگرفته تا دولت نتواند از آن اقتداری که برخوردار است علیه شهروندان سوء‌استفاده و منافع آنان را بصورت خودسرانه تضییع کند.

امتیازات قدرت عمومی ناشی از این‌ هستند که اصولی که در قراردادهای خصوصی وجود دارند در قراردادهای اداری گاهی به نفع عموم تعدیل می‌شوند. به طور مثال در قراردادهای خصوصی اصل لزوم قراردادها حاکم است، که اقتضا می‌کند هیچ طرفی بدون اجازه طرف دیگر حق خروج از مفاد قرارداد را نداشته باشد. اما سازمان‌های دولتی به دلیل اینکه برخی اوقات تحت تاثیر برخی شرایط قرار دارند مثلاً مجبورند که طرح یک قرارداد را تعطیل کنند و بودجه آن را به جای دیگر تخصیص دهند، لازم است در این مواقع بدون اینکه این شرط را در قرارداد درج کرده باشند، یک‌طرفه از قرارداد خارج شوند. این موردی است که در شرایط عمومی پیمان تحت عنوان «فسخ به مصلحت» شناسایی شده است که مطابق با آن کارفرمای دولتی می‌تواند بنا بر مصلحت و اقتضای مصلحت از قرارداد خارج شود؛ حتی در حالتی که طرف مقابل تخلفی نکرده باشد که منجر به ایجاد حق فسخ برای دولت باشد. منتها در برابر آن در همان شرایط عمومی پیمان که از الگوهای آمریکایی استفاده شده، از حمایت‌های ویژه نیز یاد شده است که دولت در این حالت باید تمام هزینه‌های ناشی از این کار را بدهد و تا حدودی جبران خسارت کند.
ویژگی‌های دیگر مثل تعدیل قرارداد یا تغییر موضوع قرارداد که از اصول اولیه قراردادهای خصوصی است نیز ناشی از این اقتدارهاست. گاهی شرایط قرارداد تغییر می‌کند؛ به عنوان مثال در ابتدا روشنایی شهر پاریس توسط یک پیمانکار با گاز تامین می‌شد، بعدها به دلیل تحولات، شهردار پاریس خواست که روشنایی شهر پاریس با الکتریسیته یا برق باشد که شهردار پاریس محتوای قرارداد و متن آن را تغییر داد و به طرف دیگر تحمیل کرد. در اینجا به دلیل اینکه اصل استمرار خدمات عمومی ایجاب می‌کند در صورتی که خدمت عمومی جدیدی جایگزین قرارداد قبلی شود محتوای قرارداد نیز تغییر می‌کند، تغییر موضوع قرارداد از اصول مرتبط با قدرت عمومی در قراردادهای اداری است.

همچنین اصل نسبی بودن قرارداد از اصول اولیه در قراردادهای خصوصی است که در قراردادهای اداری تعدیل می‌شود و این موضوع ناشی از این امتیازهاست، مثلاً در قراردادهای دولتی موادی وجود دارد که پیمانکار خصوصی موظف است کارگران خود را بیمه یا حقوق آنان را پرداخت کند یا حتی به کارفرما اجازه می‌دهد در صورتی که پیمانکار خصوصی حقوق کارگرانش را ندهد، کارفرما بتواند از صورت وضعیت پیمانکار مبالغی را بردارد و به کارگران بدهد؛ این تعهد به نفع ثالث است که با اصل نسبی بودن در قراردادهای خصوصی متفاوت است. این‌ موارد ویژگی‌های خاصی است که در قراردادهای اداری حاکم است.

البته همان‌طور که ذکر شد، باید راه‌های جبران خسارت نیز برای حمایت از اشخاص خصوصی طرف قرارداد پیش‌بینی شود. به طور مثال در قانون برگزاری مناقصات، نهادی ایجاد شده است که اگر طرفین در روند اجرای قرارداد اعتراضی داشته باشند نیازی ندارند به دادگاه‌های عمومی رجوع کنند، بلکه می‌توانند به آن هیات رجوع کنند و این سرعت در تصمیم‌گیری به نفع پیمانکاران است.

منابع حقوق اداری

منابع حقوقی که بر قراردادهای اداری یا قراردادهای عمومی حاکم هستند شامل دو قسمت می‌شود؛ یکی قواعد عام حاکم بر قراردادها است، زیرا قراردادهای اداری هم از قواعد عام مربوط به حقوق قراردادها وهمین‌طور قواعد آمره‌ای که بر قراردادها حاکم است،‌ پیروی می‌کنند، صرف‌نظر از اینکه دولتی باشند یا خصوصی. برای مثال همان ‌طور که در یک قرارداد خصوصی مالیات تکلیفی گرفته می‌شود در قراردادهای دولتی هم این موضوع وجود دارد. مانند قواعد بیمه، قواعد کار و گمرک و مواردی از این دست. اما دسته دوم، قواعد ویژه‌ای‌/ خاص هستند که صرفاً بر قراردادهای اداری حاکمند. مثلاً برخی از اصول در قانون اساسی به صورت انحصاری به قراردادهای دولتی مربوط می‌شوند، مانند محدودیت شرط داوری در قراردادهای دولتی یا برخی دیگر از قواعدی که در قانون اساسی وجود دارد که جزو قواعد ویژه حاکم بر قراردادهای دولتی است. الزام به استفاده از حداکثر توانمندی داخلی یا قانون برگزاری مناقصات یا قانون محاسبات عمومی یا آیین‌نامه معاملات دولتی نیز به قواعد ویژه مختص قرادادهای اداری مربوط می‌شوند که در قراردادهای خصوصی دیده نمی‌شود. در آیین‌‌نامه‌ها هم ما این را مشاهده می‌کنیم؛ مانند آیین‌نامه تضمین معاملات دولتی مصوب هیات وزیران یا نمونه قراردادهایی که سازمان برنامه و بودجه تنظیم کرده است به استناد ماده ۲۳ قانون برنامه و بودجه.

مرجع رسیدگی به دعاوی ناشی از قراردادهای اداری

دیوان عدالت اداری در برخی از آرای خود در مقام حل اختلافات مربوط به صلاحیت، استدلال کرده است به دلیل اینکه دعاوی مربوط به قراردادهای اداری حالت ترافعی دارند، در صلاحیت دیوان عدالت اداری نیستند درحالیکه این استدلال با قانون اساسی که مطابق آن، رسیدگی به شکایات و تظلمات مردم علیه دولت در صلاحیت دیوان است، مغایرت دارد. زیرا در قانون اساسی هیچ‌گونه تفکیکی به اینکه منشأ دعوا در واقع عمل ایقاعی (یکطرفه) اداری است یا عقد، وجود ندارد. در قانون سال ۸۵ دیوان عدالت اداری نیز به این موضوع اشاره نشده بود همان طور که در قانون جدید دیوان مصوب ۹۲ نیز چنین تفکیکی وجود ندارد.

بنابراین در حال حاضر، با این استدلال قابل نقد، در صورت وجود اختلاف در مورد قراردادهای اداری این اختلاف‌ها در دادگاه‌های عمومی رسیدگی می‌شوند و دلیل این موضوع آرای وحدت رویه‌‌ای است که در این زمینه وجود دارد.

این وضع باعث شده است که رویه متحدالشکلی در اختلافات مربوط به قراردادهای اداری در ایران شکل نگیرد، در حالی که در حقوق اداری فرانسه این ویژگی مهم وجود دارد که دعاوی مربوط به قراردادهای اداری در دادگا‌ه‌های اداری رسیدگی می‌شود. بنابراین رویه مربوط به قراردادهای اداری در این کشور بسیار رشد کرده است.

البته در حقوق کشور ما نیز با توجه به اصول ۱۷۰ و ۱۷۳ قانون اساسی می‌توان به این دعاوی رسیدگی کرد و اینکه این امر ترافعی است استدلال ضعیفی به شمار می رود و این دعاوی بایستی در دیوان رسیدگی شوند. بنابراین به نظر می‌رسد دیوان باید به دعاوی مربوط به قراردادهای اداری نیز رسیدگی کند.

البته دیوان عدالت اداری در مواردی که منشای دعوا چیزی به غیر از مفاد قرارداد باشد، رسیدگی کرده است مثلاً در «شرایط عمومی پیمان» آمده است که سازمان‌های دولتی می‌توانند بنا بر مصلحت قرارداد را خاتمه دهند و برخی از شعب دیوان اعلام کرده‌اند در صورتی که موضوع مرتبط با تصمیم دولت به فسخ قرارداد به استناد مصلحت باشد، دیوان وارد رسیدگی می‌شود بنابراین در این موارد باید گفت که طرح دعوا در دیوان از باب مفاد قرارداد نبوده بلکه مربوط به مواردی مانند خروج از صلاحیت یا سوءاستفاده سازمان دولتی از اختیارات خود است.

در صورتی که پیمانکاری مطرح کند که فلان سازمان دولتی به قرارداد خاتمه داده و این کار ناشی از مصلحت نبوده، قاعدتاً این دعوا در دیوان عدالت اداری قابل رسیدگی است. بنابراین در صورتی که در این قراردادها شعب دیوان تشخیص دهند که خاتمه قرارداد ناشی از منافع شخصی یا سیاسی بوده یا اینکه سازمان دولتی طرف قرارداد از اختیارات خود سوءاستفاده کرده و این تصمیم از باب مصلحت نبوده است، بایستی رسیدگی کنند.